向碳排放双控转型在我国已经进行多年。
“十三五”时期，我国建立了能源消费总量和强度双控（即“能耗双控”）制度，旨在通过降低能源消费总量以及单位GDP（国内生产总值）能源消费，达到减少能源消耗的目的。国家统计局提供的数据显示，2013年至2023年，我国以年均3.3%的能源消费增速支撑了年均6.1%的经济增长，能耗强度累计下降26.1%，“成为全球能耗强度降低最快的国家之一”。
“能耗双控制度有效推动了我国能源利用效率的提升，显著减缓了能源消费尤其是化石能源消费的增速。”郭泽深对记者说。但他也提出，能耗双控制度对使用清洁能源同样进行考核，这并不利于我国清洁能源产业的快速发展，“企业在生产过程中无论是否使用清洁能源都会受用能约束，甚至有些地区还因此出现‘拉闸限产限电’，对企业的正常生产造成影响”。
碳排放双控则能避免上述问题的产生。清华四川能源互联网研究院电力市场与碳市场研究所副所长蔡元纪介绍，清洁能源在碳排放双控制度中得到了“豁免”：使用清洁能源会产生能耗，但没有碳排放，因此不被纳入考核范围。“这就相当于给能耗双控开口子，不再硬性约束能源消费总量，开的这个口子也促进了清洁能源的发展。”
同时，碳排放双控的约束范围也更广。郭泽深表示，能耗双控主要针对能源消费活动，而碳排放的来源更广，很多非能源消费活动也会产生碳排放。比如制作水泥熟料时，有很大一部分碳排放来自石灰石煅烧过程中的化学反应，如果只控能耗，无法对其碳排放情况进行更全面的控制和管理。“因此，碳排放双控手段更有助于实现‘双碳’目标。”
记者注意到，2022年，国家发展改革委等部门连发两文，明确原料用能、新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制。“‘十四五’期间，能耗双控的相关政策规定正在逐步向碳排放双控靠拢，也为后期向碳排放双控全面转型打下了基础。”中国碳中和五十人论坛特邀研究员、北京电链科技有限公司双碳事业部总监郑颖说。
2023年7月，《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》审议通过，提出“推动能耗双控逐步转向碳排放双控”。从“逐步转向”到《决定》中的“全面转型”，在蔡元纪看来，上述变化一方面是因为“十四五”规划纲要确定的节能降碳约束性指标完成情况不及预期；另一方面，过去一两年，我国在碳排放领域的相关技术产业配套日趋成熟，使得碳排放双控落地成为一种可能。
“我国在国际上承诺了‘3060’的‘双碳’目标。‘十五五’又是我国实现‘双碳’目标的关键窗口期，需要采取更直接、有效、全面的措施来控制碳排放。”郭泽深认为，全面转向碳排放双控也给了外界一个明确政策信号：中央政府希望确保“双碳”政策的一致性和长期性，避免政策的频繁变动给企业和市场带来不确定性。
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